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  协会会刊

2009年第1期

关于上海国际航运中心实现重大突破的若干思考

在上海港口行政管理体制上实现新的突破
当今,恐怕在世界大港中很难找到类似上海港这样复杂、这样分散的管理体制了。在上海港,除了属中央部门直接管辖的海关、海事、商检、边检等单位外,还有地方政府设定的“部、委、办、局、区”等部门,即深水港建设指挥部、建设交通委、口岸领导小组办公室、港口管理当局、保税港区管委会,还有组合港办公室,以及尚在部分行使政府管理职能的同盛集团和国际港务集团等。众多的领导机关和单位,业外人一时很难搞清哪个部门管哪件事,哪个部门负责决策而哪个部门具体执行。外商更是一头雾水,结果只得选择最便捷的方法——找市政府主要领导解决问题。
行政管理权限的分散,必定导致管理效率的降低,管理成本的上升。在新加坡和香港,港口管理是高度集中,机构是尽量浓缩。在口岸管理上,海关与商检是一家;在港口管理上,海事与码头是一个政府部门。在上海港的历史上,也曾实行过类似的体制,但后来政府分工越来越细,有的事权还划归中央,结果很多并不复杂的事情必须文来会去,行政管理效率不增反减。众所周知,信息社会带来的变革之一,就是要求社会管理按信息流程合理分工,使信息资源既快捷又充分地得到利用,但上海港至今设有一个类似香港、新加坡那样能全覆盖各有关部门和单位,实现港口信息资源共享的公共服务平台。前两年,曾在洋山深水港区建立了一个公共信息平台,但由于体制上的原因,一些功能既不能深化也不能拓展。如海关与商检因体制原因无法实现“关检联动”,只能通过“关港联动”、“检港联动”去兜一个圈子,用户报关报检无法实现一次申报同时有效,海关验货时常因缺少商检信息不能及时放行。在公共平台上,用户通过平台进入各口岸单位的身份识别不能做到一次登录,必须重复分别登录。而洋山公共信息平台要推广至其他港区,建立覆盖全上海的港口公共信息平台目前看来似乎还困难重重。与此同时,一些管理部门正考虑再建立实现自己管理职能的新的港口公共信息平台,如此下去,极易造成重复投资,资源浪费。
管理部门的分散,还导致职能交叉,工作时互相掣肘,影响上海港的投资经营环境。如上海口岸实行“5+2”通观服务,虽说是一大进步,但距离用户希望的“7×24”全天候服务还有差距。而要达到新加坡、香港那样的通关效率,部门之间的协调同步还十分困难。又如码头公司或船公司欲参与洋山港区的投资或经营,可以找港口当局,因为依照“港口法”或者“上海港口条例”,经营许可由该部门审批;可找建设指挥部,因为洋山港区由与指挥部合为一体的同盛公司负责投资和建设;可找港务集团,因为洋山港区由该公司负责具体经营;还可找保税港管委会,因为招商投资由该管委会负责;还可找建设交通委,或者国资委,口岸办,因为这些部门也或多或少地负责港口的某方面审核和决策。但实际上,投资商绕了一圈后会发现找这些单位几乎都不能解决问题,真正找了管用的是上海市政府。对此,一些外商十分困惑,在他们看来,由当地政府的负责官员来决定谁是投资参与者,似乎既不符合国际通行惯例,也不符合市场运行规则。
行政管理部门的叠加,有时还会形成管理“真空”,即谁也不清楚该项工作是否由自己全权负责。如在上海发展国际上正方兴未艾的港口物流,就不明了由哪个部门牵头协调或主管,一旦需要研究或协调,可能还会涉及或延伸到市发改委或者市经委。如果要引进国外航运公司总部,或者引进金融,保险,仲裁等国际航运中心要素入驻上海,恐怕没有一个部门能挺身而出说这是由我负责洽谈决定。反观当初港口体制改革落后于上海的天津、大连港,虽然起步晚,基础条件也不及上海港,却抓住建设东北亚国际航运中心的契机,在行政管理体制上努力形成合力,实行相对集中管理模式。尽管他们的体制不能说完善,但在整合政府部门方面比上海港进步不少。
此外,对国务院决定实行政企分开为主要内容的港口体制改革,上海港至今仍没有完全到位。规费收取、港口引航、码头公安管理等政府职能依然由国际港务集团承担。体制的不完善,使上海港难以形成真正意义上的公开、公正的投资和经营环境,不少航运企业因此心存芥蒂,颇有微词。
上海港口行政管理体制的滞后,折射了计划经济的历史痕迹,彰显了强势政府或者大政府、小市场的管理弊端,反映了一些同志的思想还受着各种因素或者传统观念的束缚。改革中遇到的问题只有靠深化改革才能解决,思想和认识上的问题只有靠解放思想来统一。上海港口行政管理体制的改革的确到了非改不可、非思想解放不行的时候了。

在与浦东综合配套改革试点联动中实现新的突破
2005年,中央政府决定在浦东实行综合配套改革试点,这是上海市在新的世纪获得的新契机。浦东改革试点,体现了在体制上要有新的突破、在主要领域和关键环节上要有重点突破的改革思路,具体表现在“三个着力”和“两个聚焦”上。
“三个着力”是:着力于政府职能转变;通过扩大自主权,强化依法行政,推进政府管理自身改革。分类改革事业单位等,努力构建小政府大社会的管理模式,建设责任政府,法制政府和服务政府。着力于转变经济运行方式,通过深化国企国资改革,加快现代市场体制建设,废除或修改不合国际规范的法律,推进物流、金融等领域改革,以及实行海关监管模式改革等,革除一切阻碍经济增长的落后方式。着力推进城乡一体化,改革城乡二元结构,构建社会保障体制。“两个聚焦”是聚焦陆家嘴金融贸易区,聚焦张江高科技园区。
中央指出,只要有利于发展,任何改革都可以在浦东先试先行。要发挥浦东的示范带头作用,加强对外开放,形成与国际运行做法一致的运行机制。
应该说,浦东综合配套改革的内涵是极其丰富的,外延是可向一切领域拓展的。可是,上海国际航运中心却由于客观和主观上的原因,至今游离在浦东综合配套改革之外。2005年,配合洋山深水港区开港运作,国家批准在洋山港区建设我国第一个保税港区,使保税物流、出口加工等功能叠加,创造一个更为宽松、更接近于自由港的运行环境。但是几年过去了,洋山保税港区并没有显示其独特的政策与环境的优势,甚至在“报关、进港”的通关手续上比外高桥还不便利。此外,虹口区多年实施的打造“航运虹口”、吸引航运要素在北外滩落户安家的战略,由于该区的区域优势与其他行政区差别不大,又远离上海港区,更无法“沾”浦东先行先试的“光”,显得力不从心。而浦东新区实行综合配套改革以来,由于聚焦陆家嘴国际金融中心和张江高科技园区的生化信息产业,对国际航运中心的建设几乎没有考虑。现在,对于建设“四个中心”,许多领导和专家都已认识到航运中心最有可能先行突破,如以航运中心为重要载体,促进金融中心有重大进展,极有可能辟出一条新的途径。特别是中央将一些新的金融政策和金融衍生产品放在天津试点后,上海必须要有新的举措,才能保持先发优势。
要与浦东综合配套改革联动,并充分利用浦东先行先试的平台,首先应争取将上海港的深化改革纳入大浦东的概念中,即不局限于浦东新区的行政区辖中。
上海港的外高桥港区和洋山深水港区都地处浦东,是集装箱装卸的最主要港区,年吞吐量占全港的80%以上,特别是未来几年上海港的集装箱增量几乎都将来自洋山深水港区。上海港的集疏运体系,无论是新建的浦东铁路一期和即将开工建设的二期,还是内河赵家沟,大芦线高等级航道建设,其接口都是外高桥和洋山深水港两个港区,是上海港未来的江海联运、海铁联运的中心枢纽。在外高桥和洋山深水港区,都已有了国家批准的区港联动保税区和保税港区,具备良好的深化改革的基础。新开发的临港新城在未来十年中,将聚集国际航运中心各类要素,形成80万人规模的新型城区。如此等等,说明将上海国际航运中心与浦东综合配套改革联动一是具有较好的基础条件,二是具有较好的结合点。
国际航运中心建设若与浦东改革联动,至少可从三个方面获得突破性的发展。首先,努力仿效世界通行管理模式,将港口、口岸管理等政府职能合并归拢,最大限度地提高政府管理效能和减少行政管理部门,做到小政府大市场;通过建设高速便捷的公共信息平台,推行高度透明的政务公开,建造公平公正的经营市场;改革政府审批制度,完善市场法制环境,废除不合国际规范的法规制度,使法制政府,责任政府,服务政府的职能切实得以体现。其次是在口岸政策上,以改革海关监管模式为核心,提高通关效率,完善并充分发挥保税港区、区港联动保税区的改革效应,使进出港退税、第二船籍登记等政策真正落地;依托浦东金融贸易区,争取在保税港区内实行人民币资本项目下的自由兑换试点,推动航运融资、航运经济、航运保险、航运公证等一系列配套金融改革政策实现“零的突破”。第三是全力打造全国航运定价中心、航运信息中心,船舶交易中心、船舶注册中心、航运外汇结算中心、航运征信数据中心,以及航运人才交流中心等航运高端服务业,并进而发展为亚洲乃至全球的中心之一;放宽准入条件,吸引国际航运企业和财团、航运中介组织、海事权威机构等航运要素加快聚集入驻,加快航运以及金融人才的引进培养,建立中国乃至亚洲、全球的人才高地。
与浦东综合配套改革实现联动,实际上是将国际航运中心建设的改革需求纳入浦东的便捷通道,以争取中央政府和中央各部委更多的政策支持。作这样的思考,恐怕比在虹口区的环境中苦苦思索改革的突破口,或者反复吁请各方支持要有更多的可操作性。
在与江苏、浙江的合作中实现新的突破
上世纪九十年代,中央在规划上海国际航运中心时提出了“以上海为中心,江、浙为两翼”的组合港概念,为此,交通部和上海市、江苏省、浙江省联合组建了组合港管理委员会及其办公室,以协调港口间的规划,建设与合作。但是随着各地港口的迅速发展,组合港的协调规划作用显得力不从心。这几年,上海周边港口之间的货源竞争日趋激烈,纷纷采取了加快港口基础设施建设、降低港口使用费、减少交通运输收费等措施以吸引客户。洋山深水港区投产前,针对洋山到底有多少安全作业天数,有个港口竟派出党政代表团赴国外游说称只有270天,引发了许多航运商的疑虑。在地方政府利益的驱动下,组合港的权威性和协调作用逐渐淡化。2005年初,国务院和交通部提出了“三个体系”的布局要求,希望上海、江苏、浙江找准好自己的发展定位,合理建设自己的港口规模,实行互补的合作与竞争。但对这一布局,一些地方和港口心里并不认同,而且由于“三个体系”在结合部上的表述也比较模糊,许多港口仍能为自己的发展寻找理论上的发挥空间。在GDP、政绩观的驱动下,以港兴市、争取成为全国第几、世界第几港口的规划和目标在长三角、甚至全国沿海港口已随处可见。
市第九次党代会上,习近平同志重提“一中心两翼”的组合港概念,实际是对10多年来上海国际航运中心建设的一个反思和一种再认识,是对长江三角洲沿海港口、特别是上海港未来发展的深入思考。
上海港从上世纪九十年代进入跨跃式发展以来,每年集装箱吞吐量都以净增200万标准箱以上的速度飞快递增。继港口货物吞吐量在2005年成为世界第一大港,集装箱吞吐量已超过香港,名列世界第二;2008年有可能达到2800万标准箱,接近世界第一集装箱大港新加坡;2010年有可能达到3000万标准箱,成为世界上无可比拟的最繁忙的港口。港口吞吐量的急剧攀升,一方面迫使人们必须思考未来五年内上海的港口基础设施是否还要加快建设,另一方面又使人们担忧上海的交通和环境能否承受如此之重负。在欧美,许多港口宁愿放慢发展速度也不愿牺牲城市的生活质量,而喊出“城市 让生活更美好”的世博口号的上海,似乎也应该在考虑将做什么的同时,首先想清楚将不做什么。
应该承认,箱量的位次已成为长三角城市的一些领导、甚至专家学者的思想包袱。为了与其他港口争先,可以放慢改革,可以容忍垄断,可以牺牲经营效益、削价抢货,还可以明里暗里惩罚不听话的航运企业使之就范。现在反过头来讲合作伙伴,彼此之间总有些尴尬。作为上海港,对世界第一也是格外留恋,因为除了刘翔、姚明和国际金融大厦,上海能争到世界第一的毕竟不多。其实,在经济学里有个奇怪的世界第一悖论,哪个城市建了世界第一高楼,不久就会出现经济回落现象,因为这个城市内在的经济链的良性发展会因争世界第一的浮躁而扭曲紊乱。所以我们在看到上海港飞速发展的同时,也必须冷静思考上海港是否要竭尽全力来保这个世界第一,是否应该学习伦敦、香港、新加坡,在优化城市治理结构,完善经济管理体制,良性经济运行方式的基础上建设国际航运中心,这似乎也是一个解放思想的命题。
要与江、浙两省真正建立合作发展和组合发展,上海港必须将一些自己不宜做的或者并不是自己优势的项目交给江、浙港口去做。在集装箱进出口贸易中,远洋、近洋、内支航线可以作进一步分工和优化,以形成合理的干线、支线、喂给港口布局。在集疏运方式中,江海、海铁、甚至河海的联运亦可发挥组合港的优势,以均匀城市交通的压力。在大宗散货、能源运输中应率先遵循交通部“三个体系”的布局,支持江、浙两省的沿海港口与上海联运、互补。甚至在一些航运服务业的发展中,也可依托江、浙广阔的腹地,形成分工合理、层次分明的合作框架。总之,只有体现了最大的合作诚意,上海港的中心地位才能真正的确立,并联动周边港口持续良性发展。
近几年,长三角十六港口城市自发地形成了联席会议制度,就港口共同关心的规划、信息共享、宏观政策等问题定时交换意见,合作研究,谋求共同发展。由于实行了港口管理部门间的直接对话,使研究合作的主题更加贴近实际,更加具有指导性。因此,可在十六港口城市联席会议制度发展的基础上,调整完善组合港的协调机制,把它作为组合港协调机制的发展而不是替代。可以考虑,凡属港口间的交流协调,可发挥十六港口城市联席会议的对话、自律作用,而涉及两省一市联手行动、以及涉及国家宏观交通政策与规范的,则发挥组合港管委会层面的研究决策作用。最近,十六港口城市正酝酿建立港口间的公共信息平台,由于目前各港口间的信息化建设很不平衡,再由于口岸管理中海关、商检等数据交换中心都在中央主管部门,因此这一信息平台的合作空间有限,所起的作用也是有限的。如果组合港管委会能发挥协调作用,使十六城市的港口信息资源得到最大限度的整合,的确可以成为港口群合作的突破口。
除了政府间的合作,企业之间建立经济合作、利益共享的机制是最重要的载体。这几年,上港集团实行长江战略,在长江沿岸港口投资参股组建了新的经济合作体;上港集团全体高层成员又赴浙江宁波港商讨建立合作伙伴关系,并正在研究与江苏苏州港、太仓港建立合作关系,这说明上港集团的发展战略已开始置身于长江流域和长三角发展的大背景之下。对港口间的企业合作,政府部门应采取鼓励、优惠、倾斜政策,推动这种合作模式在发展长三角港口物流、提高口岸效率等方面进一步拓展。与此同时,作为政府管辖的口岸各管理部门,也应迅即配套实施覆盖长三角的通关、报检、海事安全、交通、人才交流等合作平台,为企业交流和港口发展提供更加有利和便捷的支撑。

航运业 何日抹去危机阴影
□赵 虎
在全球金融危机的肆虐之下,2008年世界航运市场遭遇了前所未有的剧烈冲击。进入2009年,危机仍在蔓延。金融危机将如何发展?航运市场会走向何方?政府部门有何对策?行业领袖企业如何应对?航运经济何时才能复苏……众多问题引来业界高度关注,
1月13日,“2009中国航运企业年会”在上海召开,交通运输部、商务部、国家税务总局等相关政府部门官员应邀出席大会,并就“航运低谷中的市场经营策略”、“新经济形势下中国航运业的危机与商机”等主题展开深入探讨。
四大因素引发航运衰退
在此次年会上,中国交通运输协会会长钱永昌表示,航运业去年跟随美国高盛公司等机构高估了景气度,以为直至2010年都将平稳增长。但波罗的海运价指数自2008年5月20日创下历史纪录后调头而下,一度跌到了663点,跌幅达94%。钱永昌认为,航运业去年发生的衰退,是国际经济、中国经济、突发事件、运力运量变化等四大因素集体发作的结果。
针对目前航运市场现状,达飞轮船(中国)有限公司总裁王保裁总结为四个方面:运价暴跌、受载率下降、大量船舶与集装箱闲置、资金链断裂。
国际货币基金组织(IMF)的最新预测再次调低了全球经济增长预期,并指出发达经济体可能在2009年出现自二战以来的首次全年负增长。报告预测2008年全球经济增长率为3.7%,到2009年将放缓至2.2%。其中,发达经济体2009年的增长为-0.3%,新兴经济国家和发展中国家的增长为5.1%。
商务部政策研究室副主任张国庆表示,由于资本市场的相对封闭,我国受此次全球金融危机的冲击,要远远小于经济合作组织(OECD)国家和许多新兴市场国家。“但在经济全球化深入发展的今天,中国经济很难独善其身,而运输业受到的冲击最大。”
据了解,2008年全国规模以上港口完成货物吞吐量58.7亿吨,同比增长11.5%,出现了17个亿吨大港;全国规模以上港口完成集装箱吞吐量1.26亿标箱,同比增长12.2%;中国船队运力达到1.3亿载重吨,保障了一系列重点物资的运输。但是参照历史资料,各项指标的增幅有所放缓。
“面对当前供需的严重不平衡,众多承运人在每条航线上使出浑身解数盲目杀价,运价可以说是一泻千里,渗不忍睹,一些大的航商也失去了往日王者的风范。”中外运集装箱运输有限公司副总经理赵春吉无不担忧地说。
普遍认为今年将继续下行
“今年是中国经济最为困难的一年”,张国庆表示,发达国家整体进入衰退,全球经济增幅低于3%为衰退状态,预计我国对美国、欧洲、日本等主要经济体的出口可能全面放缓,外贸顺差规模可能进一步缩小,净出口对经济增长的下拉影响可能比2008年更加严重,使我国产能过剩矛盾更突出,对外贸易高速增长期可能就此告一段落。“我国正面临着比当年亚洲金融危机时更加严峻的经济形势,是中国改革开放30年来经济面临最严峻的外部环境。”
“可以说,经济增长下滑已成为当前经济形势最突出的问题。由于国际金融危机还没有见底,对我国经济的负面影响和冲击还会加重。”国家税务总局政策法规司巡视员丛明认为,今年,航运业面临的不利因素和挑战首先表现在,中国经济对外依存度很高,贸易比重大,其中加工贸易占了一半,对国外市场极为敏感,重要能源资源供应严重依赖国际市场。“国际金融危机爆发,势必减少对中国商品的进口,国内经济减速也会影响进口需求,航运业务量将明显减少。”其次,国际海运价格低迷严重影响航运业的收益。“今年,受世界经济增长明显减速,发达国家全面衰退和国际贸易急剧萎缩的影响,国际海运价格仍处于下降通道和低谷阶段,对航运业收益影响很大,特别对远洋运输产生巨大压力。”另外,一部分外需市场将被内需市场所替代也对航运业产生影响。“我国沿海出口型企业,主要优势集中在家电、纺织、轻工、机械等行业,受国际金融危机冲击和影响最大。但这些行业产品,内销到国内市场特别是农村市场,仍有较大的潜力。国家为扩大内需,对家电下乡、农业机械下乡以及工业消费品下乡,采取一定的财政补贴政策,会使一部分出口企业产品内销到国内市场,从而减少外需,进而影响国际运输业务。”
丛明大胆预测,今年经济可能探底回升。他指出,从国际上看,虽然国际金融危机还未完全见底,但美国金融业最坏的时期即将过去,有趋稳的迹象。从国内来看,今年一季度经济增长将是全年最低的,探底后,从二季度或下半年开始,经济增长会逐步回升,全年经济和贸易增长将呈现前低后高的态势。经济和贸易回暖,必将促进航运业的回升和发展。同时,在实行结构性减税政策之后,企业将从减负中获得更大发展空间。加之此次国家鼓励外贸发展的政策力度大、持续性强,对稳定航运市场是有利的。
钱永昌则判断,航运业现在还处于往低谷的下降阶段,尚未落到谷底,拉动内需对航运业的支持作用有限。
据了解,2009年新船交付量182.5万TEU,创历史新高,2009年交付约65艘8000TEU船舶,占现有艘数的37%。新船总需求增加不足7%,总供给接近13%,供需失衡形势严峻。交通运输部水运司副司长张守国指出,今年进出口贸易的进一步萎缩使航运业下行压力加剧,而多家船公司在市场高位时订购新船,将自今年下半年至2011年陆续交付,供求关系和企业财务成本仍趋恶化。张国庆预计,航运衰退还得持续半年多,也许今年下半年度或年底开始回升,总之比当年亚洲金融风暴时的冲击更大。
合力推动航运业走向利好
丛明认为,“我国这一轮经济发展遇到的困难主要是受外部 的冲击,我国经济发展的基本面是好的,应对危机冲击的能力是强的,尽管2009年对航运业务发展可能是最为困难的一年,但仍有不少难得的发展机遇。”
丛明表示,国家正实行结构性减税政策将刺激企业发展。“今年减税力度比较大,全面实施增值税转型的改革,不断提高出口退税率,进一步减轻中小企业税负,实行鼓励和完善服务业发展、扩大就业的税收政策,将为企业减轻3000多亿元的负担。通过税收机制带动企业技术进步和加快发展。”同时,国家鼓励外贸发展的政策力度大、持续性强。“我国实行扩大内需为主的方略,并不表明我们要放弃外需,相反,还要千方百计采取各种有效措施扩大外需。其中一个重要方面,就是结合国际货币体系的改革,逐步对周边国家和地区的贸易实行人民币结算,有效规避汇率波动的风险,稳定和扩大我国的国际市场份额。这些对稳定和促进航运业的发展十分有利。”
张守国表示,为应对当前水运面临的形势,全力支持港航企业发展,交通运输部近期出台了促进当前水运业平衡较快发展的七项措施,以指导港航管理部门、行业协会和企业采取措施共同应对危机和挑战。这些措施主要有:加强运力宏观调控、加快运输结构调整、着力打造良好的水运市场环境、建立行业经营状况预警和动态检测机制、加大对港航企业的扶持力度、做好安全管理特别是反海盗工作等。其中较为吸引航运界眼球的是,结合燃油税改革,从中央转移支付给地方的水运客货附加费等替代性分配或其他资金中拿出一定数额的资金,用于拆船补贴的政策;为防止国际船舶大量进入国内对国内市场造成重大冲击,将对国际船舶回国参与沿海运输采取适度控制措施,稳定国内市场;帮助竞争力强、资产结构优良、发展后劲足的企业实施“逆周期”发展战略;鼓励和支持有实力的企业走出国门,投资建设和经营国外港口;规范收费行为,严禁乱收费、乱罚款,严厉打击恶性杀价竞争等不正当竞争行为……
同时,企业正以积极的心态应对金融危机的蔓延。中远集装箱运输有限公司副总经理陈翔表示,航运企业当前要实施全面风险管理,提高企业风险防控能力。采取快速应变、主动调整运力、实施淡季停航;退租、退役、出租,推迟现有船舶订单,消化运力增长风险;实施淡季停航;航线合作重组;进一步缩减优化航线布局,同时,要加强对企业资金使用情况和财务状况的监控,防范各类财务风险。中外运集装箱运输有限公司副总经理赵春吉表示,航运企业要加强合作,避免恶性竞争,通过优势互补对现有航线布局进行调整和优化,提高运输效率,降低运输成本。强化与港口、码头的协调,减少船舶在港时间,降低承运人成本。同时,提升自身的专业化服务水平,保持市场竞争力,以差异化和服务个性化获得更大利润。
“只要市场还在,航运企业的发展希望就还在。”张国庆表示,当前航运企业要与我国外贸共克时艰,以更好的服务、优惠的价格来支持外贸、保住出口市场,同时,航运企业要在“严冬”中加强养生健身,中小企业要团结一致、抱团取暖,主动为大企业提供配套服务,大企业要通过增强产业链、重塑产业链来聚集力量,做强比做大更重要。他呼吁航运企业“要用全球眼光、战略思维来观大势、谋大局、谋而后动、谋定再动,勇敢面对挑战。”

客运黑车成因及对策梗概
□上海市城市交通行政执法总队总队长张立伟
执法总队建于2006年。当年,打击非法营运、推进平安建设,查获各类黑车2.2万多辆次;2007年,打黑和监管并举,查获各类黑车2.6万多辆次;2008年以来,以强化行业监管为主题,把打黑作为监管的题中应有之义,2008年又查获各类黑车2.02万辆次;亦即3年不到已有6.8万辆次之多的黑车被查获,其中80%以上是客运黑车,又其中的90%为出租客运的黑车(其余为公交、长途的黑车)。被查获的黑车,大约其中70%到交通行政执法部门接受处罚,罚过后基本重操旧业,变本加厉地非法营运以捞回被罚损失的同时,积累着对抗执法的“经验”;其余弃车拒罚者,少数改行谋生,多数又购车辆再度“出山”,捞与抗的心态与接受过处罚者无异。加上源源不断加入黑车群体的“新军”(“新军”大于上述改行谋生者的数量,即为净增量;这种大于是显而易见且数量颇为可观的)。尽管3年查获近7万之众,在可以预见的时间内,尚谈不上能在多大程度上走出“越打越多,不打更多”的困局。当然,这丝毫不影响交通行政执法机构在公安等部门配合下付出的艰辛的包括流汗甚至流血、流泪的努力及其取得的显著成果。
研判困局的成因,提出摆脱的对策,借助对闵行区的调查,粗浅梗概于下。
一、黑车的现状
1、人员构成:
一是外地来沪人员,常以营运黑车作为供养全家老小的谋生手段,这个群体约占被处罚对象的90%以上;二是本地下岗人员和失地农民,其中有的无业,也有的不甘低收入岗位,以黑车的营收来弥补缺失;三是有固定职业的人员,谋第二职业以捞取外快或以车养车;四是个别司机为利益所诱,一念之差想弄点额外好处,恰好失手被查获。
2、经营方式:
以微型轿车为主,类似出租车非法从事扬招、待租甚至电话约叫。一是穿梭于人流多的道路,二是集聚于卖场、车站、路口、医院、学校、小区等;三是电话联系,一般为老客户。其中有的还克隆正规出租车的车牌和营运标志,误导乘客。
从事公交非法营运的“黑中巴”一般以中型面包车为多,它们沿公交线路行驶,抢正规公交客源;或以居民小区为对象,驳客至公交站点,充当小区班车。
另外,2轮摩托车、人力三轮车、带动力装置的非机动车、残疾车也对客运市场秩序和道路交通秩序构成干扰和威胁。
3、车辆情况:
以低排量、微型、私家牌照的二手轿车居多;人员构成中的3、4种对象也有好车、公车;外地车牌占很高比例,其中又以皖、苏、鲁牌的占80%以上,还有川、赣、鄂、豫、闽等地的;由于车价低回收快,一般不满一年就能收回成本,所以开黑车有很强的吸引力,即使一年内被处罚2、3次,照样可以有赢利。
4、黑车收入:
以出租车方式经营的一般每次收费5元,稍长距离价格面议,总是低过出租车,月收入在3000元以上;黑中巴与公交车票价差不多或略低,多从供应的时间空挡获利,月收入在8000元以上。保守估算,闵行近3年平均查获黑车3300辆次以上,如果按低限月入3000折算,每年收入总计近1.2亿元;全市以20000辆/年匡计,黑车市场的营运收入则高达8亿/年之巨。
二、黑车的危害
一是严重干扰和冲击客运市场秩序,侵害合法经营者和从业人员权益,甚至影响行业稳定; 二是司机交通法制观念淡薄,违规乱停、常闯红灯、超载超速随处可见,扰乱交通秩序,影响行车安全,有时为逃避检查亡命逃窜不计后果,严重威胁交通安全; 三是非法牟利逃避税收; 四是有以同乡拉帮结伙的,有成团伙欺行霸市的,还有结帮成派构成恶势力收取保护费抗拒执法的,以及“黑吃黑”的,影响一方平安; 五是一辆黑车往往养着一家老小,继而引入大帮家族,群居于“城中村”,卫生、治安、环境状况堪忧,与构建和谐、都市形象有悖; 六是克隆车非法营运除了以上危害,还给行业形象抹黑,有时违章、事故等还让无辜者背黑锅,危害更多更大。
三、黑车屡禁不止的原因
1、处罚的局限性。现行地方性客运法规对黑车的处罚规定为罚款2000—50000元,操作时,被扣车辆价值大于罚款额的,一般会认罚;反之则弃车拒罚重新购车。既无强制执行处罚的判例,更无对人员采取行政强制措施的依据。由于众所周知的实际获利的驱动大大高过违法成本,何以形成守法的约束?于是循环着并蔓延着。克隆车更是有恃无恐。
2、执法的艰难性。暴力抗法时有发生,执法人员受伤害已非个别;执法车辆被破坏,查扣的黑车被偷盗、被抢夺,执法人员被盯梢、受威胁;执罚时,闹访抗罚的、聚众寻衅的、自残相逼的、自杀裹挟的,屡见不鲜。取证更难:黑车乘客多为方便、便宜,执法时要其配合做个笔录几无可能,要其出庭作证更加困难,偶尔有过,反而出现了受威胁怕报复当庭反水的尴尬局面。加之现行交通法规很难对司机在车上等候客人而停泊的行为进行处理,执法部门无奈之下有采取用“协查乘客”的,然而,“协查”者受伤害的安全问题十分可虞,而且他(她)与用人单位的法律关系无法处理;更为可虑的是,“协查”者自身素质多不高,利益驱使下有时“放钩”不择手段、甚至“黑吃黑”并非绝无可能。执法成本高企,执法效率受制。
3、供需矛盾突出。客运市场不断扩大,需求总量持续增长,公交网点不尽覆盖,供应时间不够充分,诸多因素不仅造就了黑车的巨大生存空间,而且致其生命力十分旺盛。供需矛盾还导致查处黑车很难得到群众支持,比如,一辆黑中巴被查获后,10多名乘客被请下车,举目四顾而无所适从的他们,对执法人员怒目相向、乃至恶语相加,其情景不难想象。
4、执法力量不足。市和区两级执法机构担负着一手抓查处黑车、一手抓行业监管的职责。闵行区交通行政执法大队现有编制41人,除退休、长病、外借等,实有29人;除了在数十平方公里的地域打黑(只能是集中力量,顾及重点,或者是阶段性的四处转战),还要完成上级下达的对公交、出租、货运、汽修、长途、驾校、停车行业的量化执法任务并接受考核,人员短缺不言而喻。执法总队同样如此,一半以上的执法人员守侯在市境公路道口和机场、火车站等重点部位,打黑和8个行业全覆盖并且有量化要求地监管,还要指导、统筹区县执法,加之平均年龄已过46岁,力量难免捉襟见肘,于是加班加点、放弃节休成家常便饭,于是疲惫、困倦之态难免显现;且人员身份也成为进一步调动积极性的负面问题之一。
四、对策浅议
除了关注以上4个原因和问题,予以针对性的补充、改善和加强之外,还要从以下方面加以应对:
一是综合地充分地用好现有法律资源。比如从扰乱市场秩序的角度追究非法营运的责任,比如对克隆车使用人采取行政强制措施,比如罚款的法律强制执行,等等,依据现有的法律资源来做并非毫无可能;可以把现有公安的、工商的、税务的、交通的法律、法规中有关条款能用于处罚非法营运的梳理出来,以加大违法成本为取向,形成高压态势,遏制黑车蔓延。同时,进一步加强司法支持,争取在“先取证,后执法”等方面有所突破(不一律从“现行”)。
二是综合各方执法力量长效常态管好重点部位。对交通枢纽、车站码头、大型商场、学校医院、重要路口等,由交通、公安、城管、工商、税务等部门乃至相关协会、企业参与,组成值勤岗、执法队,建立协同管理的长效机制,让正规企业占领客运的主市场、主阵地,此举还有利于行业稳定。
三是加强宣传教育,扩大执法效应。对依法严处抗法行为,维护执法机构权威的;乘坐黑车权益得不到保护甚至人身受伤害的;依法严处欺行霸市、黑恶势力的;对使用克隆车牟利的人员采取强制处罚措施甚至追究刑事责任的;积极配合执法部门取证打压黑车的;黑车人员弃暗投明另谋出路的等等案例,广泛宣传报道,形成正面声威,争取社会理解支持,改善执法环境。
四是广开就业渠道,解决生活出路。此为综合治理黑车的根本性举措之一。
五是加大投入,加快公共交通发展,提高执法科技含量。从空间和时间上增加客运供应,方便市民出行,挤压黑车空间。加强执法机构信息化建设,并互动、互补,资源共享,使“魔高一尺,道高一丈”在技术手段上获得明显优势,且有利于鼓舞士气、提高效率。

浅谈进口押箱过程中存在的风险
□上海交通运输行业协会副秘书长 郑在
上海交运集装箱运输有限公司总经理 吴仕新
进口押箱就是在提取进口集装箱之前给船公司的抵押支票,因为集装箱箱体成本很高,如果在运输过程中发生损坏或在卸货时发生污箱\坏箱等情况,船公司可以用押箱支票直接划费用。根据具体情况的不同,有的要压空白支票,有的根据箱型压现金。
从法律角度来看这个问题的话,押箱支票其实是属于押金的一种具体形式。押金也是金钱质的一种,具体讲是质押担保的一种特殊形式。即,押金是为了担保债务的履行,债务人或第三人将一定数额的金钱移交债权人占有,在债务人不履行合同时,债权人可以债务人所交押金优先受偿;如债务人依约履行了债务,则其所交押金可以抵作价款或者收回。
为更明确地解释押金的法律属性,结合其与定金的法律特征的异同,分析如下:定金担保的是债权,不具有物权效力;而押金应属于担保物权的范畴;定金是法定的担保方式,而押金只是民间交易过程中习惯上采用的方式,我国法律既未明确承认也不禁止押金这种担保方式;定金的设定仅限于被担保合同的当事人,而押金的给付可以是主合同的债务人,也可以是债务人以外的第三人;定金的数额不得超过主合同标的额的百分之二十,而押金的数额可由当事人自由约定,其数额可以高于或者低于主合同的标的额;定金具有惩罚违约方的功能,而押金仅具有担保合同义务人履行合同的作用,其对违约方的制裁仅以所交的押金为限。即,给付押金的一方当事人不履行合同义务的,无权收回押金;而接受押金的一方当事人不履行合同义务的,并不承担双倍返还押金的义务。
目前,我国现行法律对于押金尚无明确的法律规定,依据法律没有强制性规定即为合法的法律原则,是允许当事人在经济活动中采取约定给付一定数额的押金这种担保方式。因此,在当下进口业务的操作过程中,船公司为最大限度的维护自身利益,普遍存在着凭押箱支票办理进口集装箱设备交接单发放的现象。
从表面上看,这种做法既不违反法律规定,又不违背常理,无可厚非,但在实际操作过程中,各家船公司却凭借自身在某些航线垄断性的优势,在看似合性合理的基础上,制订的条款要求承运人遵守,从而使陆上运输承运人在正常的业务经营中背负极大的资金安全风险,下面就几个较为突出的问题,逐一分析:
一、要求押空白支票。几乎所有的船公司在放箱协议中都会要求陆上运输承运人在每笔进口业务提取集装箱时,押一张空白支票。何谓空白支票,即在支票出票时,对若干必要记载事项未进行记载,即完成签章并予以交付,而授权他人在其后进行补记,经补记后才使其有效成立的支票。主要有受款人空白的支票、发票日空白的支票、金额及到期日空白的支票等种类。在押箱环节中使用较为普遍的是:陆上运输承运人签发的没有填写付款日期,没有付款金额和付款用途,而已经加盖了印鉴的支票。该支票一旦丢失会给陆上运输承运人造成极大的经济损失(谁拣到了都可以在上边无限制的填写使用金额),因此,财务上一般限制领用空白支票。
在日常操作中,由于业务量较大,船公司的放箱人员手中经常持有大量空白支票,支票遗失的现象屡有发生,而对遗失的空白现金支票、空白转账支票,银行并不受理挂失;基于空白支票的特殊属性,登报公示的遗失声明也不具有法律效力。所以一旦出现此类情况,陆上运输承运人如想避免损失扩大,唯一能采取的办法就是立刻前往银行销户,重新开设新的一般帐户,这不仅使陆上运输承运人资金安全受到极大威胁,也使其其他正常经营活动的开展受到极大影响。
二、要求押基本户空白支票。银行的存款账户分为基本存款户、一般存款户、临时存款户、专用存款户。基本存款账户是指存款人办理日常转账结算和现金收付而开立的银行结算账户,是存款人的主要存款账户。基本存款账户要报经中国人民银行批准,可以存取现金、转账、发工资和缴税等资金收支。一般存款账户无须中国人民银行批准,只须中国人民银行备案即可,他与基本账户的最大区别在于不能取现。企业的基本账户和一般账户是相互联系的。企业在经营过程中如果有账目往来、支票往来则必须要开立基本账户。基本账户只能有一个,可以办理现金业务和支票业务,一般账户有多个,只能办理支票业务。企业的基本账户在企业与客户的账目往来上的地位非常重要,所以必须慎重对待。企业的基本账户也是工商管理部门和税务部门核查的重点。
由此可见,基本户在企业的日常经营活动中处于极其重要的地位,一个企业的主要资金几乎都在基本账户里,而如按船公司的要求,陆上运输承运人需将本企业空白基本户支票抵押的话,那么一旦遗失,企业将面临瞬间变得一无所有,面临破产倒闭的风险;即使成功销户,也将面临开立基本账户所需的大量法定程序和相关证明文件,需要耗费一定的时日,在此期间的所有生产经营活动都必须停止,这给陆上运输承运人带来的损失也是无法估量的。
三、重复收取集装箱使用押金。当下承运进口箱业务除了要求押空白押箱支票外,为了使自身风险降到最低限度,所有的船公司均要求陆上运输承运人在签署放箱协议时缴纳5-10万元人民币的集装箱使用押金,按目前在上海口岸经营集卡的企业700家计算就有近7000万元的押金,而且在合同存续期间是不得收回的,即使在此期间产生了相关的用箱费用,也必须另行结清,不得以该押金抵充。如此一来,陆上运输承运人每承运一只进口集装箱,实际要缴纳两次押金,所支付的押金将远远超出集装箱本身的价值,所承担的风险也远远大于承运该业务的收益。这种显失公平的要求,是垄断经营下的霸王条款,是明显违背合同法精神的,却因为船公司所处的垄断地位而成为物流行业的潜规则。
与前一段时间闹的沸沸扬扬的公交“一卡通”收取押金遭置疑事件相比,船公司的行为有过之而无不及,同时也遭到绝大数集卡运输企业的反对。以当前物流市场的业务量来看,各家船公司收取的押金总额都不是小数目,这笔钱是如何管理的?产生的利息应该如何归属?其实都是垄断经营下不曾被人注意的一个“细节”,只要你有这方面的需要,这押金是缴也得缴,不缴也得缴,从强制交纳政策的制定到巨额押金以及利息的如何使用,作为一个处于平等地位的相对方,几乎是没有任何话语权与知情权的。其所折射出的,其实是垄断经营侵害公众利益无限膨胀的现实。
值得警惕的是,由于目前国际经济大环境的不稳定性,个别实力不强的船公司出现资金链断裂,如果一旦被宣布进入破产清算程序,那么陆上运输承运人支付的大额押金很有可能石沉大海,分文讨不回来,直接导致陆上运输承运企业资金危机,从而危及整个物流行业的生存和发展。
综上所述,处于物流行业链上的每一个主体都是平等的,是相辅相成、环环相扣的,任何违背经济规律和法律精神的行为,影响的绝不仅仅是某一些主体的利益,它势必会以连锁反应的形式影响整个物流链上的每一个环节。这要足以引起行业主管部门的高度重视,并能出面协调或制订相应的政策法规,以制止此类现象的继续发生,营造一个公平、合理、良性竞争的环境必然是大势所趋!

公司化管理
稳定上海出租汽车行业的重要基石
——上海出租汽车行业调查之一
□史方 王赤风
见到有人想抢劫钱财,强生等出租汽车公司的驾驶员就会机智勇敢地配合警方实施救助;见到有病重乘客遇到乘车难,大众、锦江等出租汽车驾驶员就会热情相助;见到有人想组织部分出租汽车驾驶员在高架上罢运,传单一发出,强生等出租汽车公司驾驶员就在第一时间向车队领导报告这一信息……在上海出租汽车行业,每年每月都会涌现见义勇为的英雄,每年都会涌现救死扶伤、热心助人的“的哥”、“的姐”……这充分显现了上海出租汽车驾驶员队伍的素质,这都是上海出租汽车行业坚持公司化管理取得的可喜成果。
上海现有出租汽车企业153家,拥有大众、强生、巴士、锦江、海博、蓝色联盟和法兰红等上海出租汽车行业服务品牌。目前全市出租车行业营业量日均约304万人次左右,占全市公共交通客运总量的23%,在公共交通中占有不可或缺的地位。十多年来,上海出租汽车行业坚持总量控制,实行公司化经营和管理,并建有完善的法规体系,始终保持着上海出租汽车行业的总体稳定,已连续三届被评为上海市文明行业。在去年奥运会举办之前,中国质量协会、全国用户委员会等部门对奥运主办及协办的北京、天津、上海、沈阳、青岛、秦皇岛等6个城市的出租汽车服务进行了乘客满意度调查,上海出租汽车乘客满意度指数为85.5,位列六大城市的榜首。
公司化管理至关重要
“没有公司管理,我们就成了无业游民。”“有了公司管理,各方面都有人关心,这要比没有组织优越得多!” 在一次又一次的出租汽车驾驶员座谈会上,与会驾驶员都不约而同地向记者表达了他们的想法。
多年的实践证明,上海出租汽车行业的公司化管理模式是行之有效的。本市出租汽车业的大众、强生、巴士、锦江、海博等五大骨干企业,都是经营规范的股份制企业,都有健全的管理系统,从班组、车队到公司,每个管理层都职责分明,有着明确的管理要求。由于每个层面的管理人员都能尽职尽力,无论哪个出租汽车驾驶员在工作、生活中遇到了这样那样的困难,所属的管理人员者会及时给予帮助。值得一提的是,在强生、大众、锦江等骨干企业,至今还保留着出租汽车驾驶员的班组学习制度,通报企业经营信息和规范服务的要求,交流工作情况,让集体的温暖时时陪随着整天单兵作战的“的哥”“的姐”们。
随着市场的变化,出租汽车行业的管理方式也从当年的以包代管、以罚代管转向了现在的以情代管,各家骨干企业都在维护驾驶员合法权益、解除驾驶员后顾之忧、稳定驾驶员队伍等方面,采取了切实有效的管理和服务措施。
强生出租公司加大科技投入,使62580000调度中心的叫车电话扩容到150门,在方便乘客用车的同时,又减少了驾驶员的空驶里程。据统计,6000多辆强生出租车全部安装了GPS卫星调度系统和远程刷卡系统后,使出租汽车的里程利用率达到67%(高于行业平均63%的水平),这就使每个驾驶员每月可增加收入300-500元,受到了驾驶员的普遍好评。去年1-11月,强生出租汽车的驾驶员日均营业收入在854元。
大众出租的各分公司在已建有食堂、休息室的基础上,又增加了洗衣房、理发室、健身房、浴室等配套服务设施。让驾驶员在紧张开车之余,都能轻松地享受服务。与此同时,大众出租专门建立了“员工热线”电话,对员工反映的问题做到100%回复。
为能降低出租汽车驾驶员的承包风险,强生、大众等不少企业不仅为员工缴纳了社会保险,还在企业内部建立了风险基金和大病帮困互助基金。当崇明等大量郊区农村劳动力进入出租汽车行业后,骨干企业都实施了多项管理措施,使来自各郊县的农民工都能安心工作。据统计,在全市2.95万崇明“的哥”中,人均月收入已达到3500元左右,其中15%的“崇明的哥”在市区购置了住房。
骨干企业如此,许多中小型企业也同样不忘维护驾驶员的利益。由原上海纺织局下岗职工组建的仅有50辆出租车的华申出租公司,也将以人为本放在首位,职工享受到的福利待遇丝毫不比大企业逊色,他们对无违章、无责任事故驾驶员实施奖励,人均达到600元,每年组织员工到江浙一带旅游等,都让员工感到了企业的温暖。
党组织发挥战斗堡垒作用
出租汽车从业人员是一个独立经营的特殊群体,上海出租汽车行业在政府管理部门、行业协会、五大骨干企业和10个管理区块的党组织间建立了联席会议制度,通过定期和不定期地召开党建负责人会议,察民情解民意,建立和完善了驾驶员的诉求表达、利益协调和权益保障机制,充分发挥行业党组织在民主管理中的积极作用,有效化解劳资双方的矛盾和利益冲突。
上海出租汽车行业建有法律咨询服务中心,推出每周二接待员工的来访制度,现已成为驾驶员心目中的“好帮手”。针对近期上海出租汽车驾驶员关注的热点问题和个别区域出现的不稳定情况,上海市城市交通运输管理处党委专门召开行业党组织负责人联席会议,对如何确保上海出租汽车行业来之不易的稳定局面,保持上海出租汽车行业可持续发展问题进行了重点研究,在当前出租汽车行业的矛盾凸显期,各级基层党组织要积极开展正面教育引导,要“及时掌握动态,及时化解矛盾,及时报告情况”,发挥出租汽车驾驶员中的党员作用。
工会组织实现全覆盖
上海在全国出租汽车行业中率先组建行业工会,实现了企业全覆盖(139家出租汽车和汽车租赁企业加盟,占全行业170家的82%;入会驾驶员89098人,占全行业97910人的91%),较好地维护了从业人员的合法权益。去年4月1日,针对出租车驾驶员的带薪休假、法定假日享受、工龄如何计算、无过失性辞退的经济补偿标准如何确定等问题,上海出租汽车行业出台了全国首份出租汽车行业集体合同,既维护了驾驶员的合法利益,保证了队伍稳定,同时又兼顾了企业利益,得到了市总工会和全国总工会的肯定和好评。
现在,上海出租汽车行业实施的公司化管理,已形成了畅通和拓展职工诉求和社情民意反映的渠道,真正让职工有求可诉、有难可助,营造出一个心情舒畅,工作安心的良好环境。

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