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  协会会刊

2016年第5期

上海构建危险品运输风险防控机制的实践和思考 □市政协人资环建委主任 孙建平

  危险品是社会经济发展不可或缺的组成部分,但它的生产、储存、尤其是运输却成了城市运行的最大风险源之一。
  如何防控,即是对传统监管方式的挑战,更是对行业管理者和运行者智慧的考验。
  一、现状情况
  1、2015年,上海港危险货物吞吐量5069万吨,同比增长13.5%(危险货物集装箱装卸量70.59万TEU,)。其中,海港危险货物吞吐量4897万吨,内河危险货物吞吐量172万吨。上海口岸出口烟花爆竹吞吐量48642TEU,同比增长10.41%。
  2、上海港区内危险化学品储罐202个,总容积80.5万立方米。一级重大危险源11个,二级重大危险源5个,三级重大危险源1个;按照包装形式划分:散装危险货物重大危险源6个,包装危险货物重大危险源11个。
  3、上海港开放性水域危险货物作业点涉及泊位数194个,其中危险化学品(含柴油、燃料油等油品)储罐单位9家,涉及10个作业点,储罐共185个,储罐总容量79.5万立方米,单罐最大容量为2万立方米;危险化学品管线35.43万米;危险货物(非危化品)单位3家,储罐共58个,储罐总容量52万立方米;港区加油站共9座,37个地下储油库,总容量1475立方米。
  4、本市内河共有危险货物作业点38处。储罐17个,柴油储量共计3240立方。嘉定半图油库纳入三级重大危险源范围。
  5、危险货运专用车辆9216 辆,其中具有动力的(整车和牵引车)5931辆,挂车3,285辆。2015年,本市道路危险货物运输量为约19667万吨,其中运输量排名前三位的分别是:3类(易燃液体)约8575万吨,约占总运输量的43.6%;2类(气体类)约5493万吨,约占总运输量的27.9%;8类(腐蚀品)约2225万吨,约占总运输量的11.3%等。
  二、主要做法
  1、积极运用信息化手段提高管理效率。目前,上海港已全面建立危险货物港口作业网上申报系统、危险货物港口作业视频监管系统,有效提高了管理效率。上港集团所属9家具有危险货物集装箱堆存资质的港口经营企业均在相关危险货物堆场实行了信息化管理,能实时跟踪每个进入堆场危险货物集装箱状态(包括危险货物品名、堆存位置、堆场堆存量等信息),一旦发生突发事件,能根据掌握的信息有针对性的采取有效应急措施。
  2、加强港口应急处置能力建设。组织编制《上海港船载危险货物集装箱突发组织编制《上海港船载危险货物集装箱突发事件应急处置预案》,指导企业制定完善各类应急预案,配备齐全各类应急设施设备,定期开展各类应急演练演习;成立了外高桥、五号沟、江心沙路、军工路、龙吴路、罗泾地区、漕泾化工区七个应急联动区域,区域联动单位资源共享,最大限度发挥相邻码头单位间自救、互救、社会救助一体化的社会效应,提升了危险货物港口作业码头应急处置能力;上海水上公安和上海港公安分别在洋山深水港区、外高桥港区、罗泾港区和黄浦江沿岸设立了专业消防队,拥有相对专业化的港口消防力量。
  3、强化危险货运车辆监管。一是严格外省市危险化学品运输车辆查验工作,目前外地车辆查验总共办理10813辆车分属1188家企业;二是完善了对《上海市重点营运车辆联网联控平台接入车辆目录》的管理制度,建立了黄色预警、红色退出和恢复机制;三是完善了本市重点联网联控平台,根据管理目标,设计并实现外省市来沪车辆监控和违规行为统计分析功能,现已由指挥中心开始按全月发布监控报告;四是引入了第三方监管机制,由环亚将第三方监管工作范围扩大至危险货运行业;五是建立事中事后监管机制,发布了《上海市道路危险货物运输车辆动态监督管理规则》,根据大数据重点对危险化学品收发货单位的溯源执法。
  4、加强从业人员管理。一是严格要求外省市从业人员在本市从事危险货运的必须将从业资格证转籍至本市;二是从业人员在行业内流动时必须在从业资格证上加盖服务单位公章,并履行备案义务;三是开展2016年从业人员教育,包括应用安全评估结果,对相对违法率较高的612辆车辆(占行业总量约10%)对应的从业人员进行脱产安全教育。
  5、完成2015年度安全评估工作。根据2014年修订的评估标准完成业内全部277家企业的评估,对评估不合格企业实施减少经营范围和经营规模的处理。安全评估工作对企业提升安全生产成效显著,交通违法率明显下降。2015年比2012年企业违法违规率下降39.7%;道路交通事故方面2014年度全市为625起,2015年度全市为75起,下降幅度达到88%。
 三、存在问题
  1、行业管理部门工作衔接不畅。现行体制下行政执法、监管、行政审批、从业人员管理等分属不同部门管理,管理多头,容易各自为政,不能有效衔接,影响了管理效率。特别是在行业信息化管理方面,每家一个管理平台,相互之间依靠数据交换问题突出。
  2、行业动态监管即时性和纠错执行率不高。目前本市危运车辆监控平台以及外省市危运车辆监控平台,已基本实现对行业运营车辆的动态监控,但在实时监管上的即时性不足,特别是对于车辆高度异常等的纠错执行不到位,部分车辆处于异常状态。
  3、行业规模化、集约化、专业化水平有待提高。相比较行业的高风险、严要求,危险货物运输行业准入门槛不高,只要有5台车就可以申请,大量企业规模小,缺乏竞争力。目前我市危险品车辆分布情况10辆以下单位有118户,这些小企业存在无助于经营主体的做大,做强。同时经营规模小,散,往往不会投入很多的管理力量,一人多岗,安全设施不舍得投入,为了业务无序竞争。
  4、企业从业人员素质不高,缺少系统的培训。从业人员素质低,通过几天的培训考试就直接上岗了,对危险品知识一知半解。一些单位的管理人员业务水平不高,管理制度落实不够,思想重视不够,企业培训形同虚设,每个月的培训就是为了应付运管部门的检查,学习内容就是读读管理部门下发的文件,没有形成一套有效的培训机制。
  5、外省市车辆监管有待加强。2015年,本市建立了针对外省市在沪运营道路危险货运车辆查验管理制度,并建立了外省市危运车辆监控平台,还需要进一步发挥平台的监控作用。而且目前实际运营管理中,收发货环节源头查验管理的要求基本没有落实。目前执行的外省市查验工作已经备查验7000多辆,常来本市的3000多辆,但通过我们系统查询,收发货单位进行车辆查询比对的很少。
  6、源头管理打击力度小,行业违法成本低。道路危险货运收发货源头执法力度不足,执法监管的溯源执法有待进一步加强;行业内对安全评估和诚信考核结果差、管理基础薄弱、存在安全隐患的单位执行退出机制难度大;部分企业通过利用行业审批管理上的漏洞,通过更名,变更股东、法人等手段,转让公司给其他人,其违法成本极低。
  四、思考探索
  1、转变理念。危险品运输必须转变五个理念。一是要以事件为中心转变为以风险为中心;二是要以亡羊补牢转变为未雨绸缪;三是要以事后应急转变为事前、事中预控;四是要以习惯行政推动转变为更多发挥市场作用;五是要以忙于应对媒体转变为主动引导公众。
2、落实责任。市交通、安监、公安、质检等政府管理部门,要切实担负起制定规则,强化监管,做好兜底的责任。各区政府要强化属地危险品安全监督管理职能,通过区、街道、乡镇层层落实安全监管责任,协调解决辖区范围内的危险品安全管理问题。及时发现和打击危险品非法存放点,消除隐患。
  3、信息共享。强化本市危运平台与部危险货物监控平台的对接工作抓紧建设危险化学品流量流向监管平台建设,共享上海重点营运车船监控系统的基础数据。加快建设长三角地区危险化学品运输车辆联网联控信息系统和区域性监控信息系统平台,实现长三角区域危险化学品运输车辆动态信息互通。
  4、完善体系。要以危险货物道路、水路运输、港口危险货物存储和作业等领域为重点,积极开展应急预案演练,落实演练评估和预案修订机制。建立“水、陆、空”立体交通应急保障体系,科学提升应急保障能力,注重应急体系的可操作性和应急演练的实效性。
  5、创设机制。引入风险管理模式,即由水上陆上危险品运输企业作为投保方,保险公司作为承保方。投保方通过购买保险,最大限度把危险品运输中的风险转移,而承保方保险公司则通过风险管理公司,采取各种预控措施,把风险降到最低。同时采用与保率挂构办法,激励投保方切实加强内部管理,降低来年保费,并让不出事故和没有违轨行为驾驶员得到奖励;承保方必须改变只收费不管事和制定许多免责条款的传统做法,把主要精力放在危险品运输全过程监控上;政府行政管理部门的任务是完善市场环境,根据有否保险公司愿意承保,决定发放经营许可,更好的运用市场机制,通过利益调整,来实施有效监管。
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