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2016年第4期

《上海市推进国际航运中心建设条例》的特点 /於世成

  为了贯彻实施建设上海国际航运中心国家战略,对接“一带一路”建设,形成与中国(上海)自由贸易试验区建设联动机制,上海市第十四届人大常委会第三十次会议于2016年6月23日审议通过了《上海市推进国际航运中心建设条例》(以下简称《条例》),自今年8月1日起施行。
  《条例》共6章46条,总结了二十年来上海国际航运中心建设的宝贵经验,主动适应近年来国内外经济社会发展环境的新变化,坚持改革创新,以问题为导向,以补短板为抓手,围绕规划与基础设施建设、航运服务体系建设、航运科技创新建设和航运营商环境建设等方面,作出了一系列规定,必将在“十三·五”期间乃至更长的时间里,有力地推进上海国际航运中心建设。
  一、从综合运输的高度推动规划与基础设施建设
  上海国际航运中心既外通大洋、内联江河,又与公、铁、空等其他运输方式紧密相连。
  上海国际航运中心建设离不开科学规划与基础设施建设。进入新的发展阶段的上海国际航运中心建设,应当将自身的规划和基础设施建设更加自觉地放到综合运输的背景下予以优化与完善。为此,《条例》要求市交通行政主管部门会同市有关行政主管部门,根据国家部署和上海国际航运中心建设总体目标,组织编制上海国际航运中心发展规划,并据此会同市规划行政管理部门,统筹协调港口、机场、航道、公路、铁路等专项规划的编制和执行,推进专业化、规范化、现代化港区的建设,优化现有港区布局和码头泊位结构。本市机场管理机构应当加强机场基础设施的集约化建设,增加机场容量,满足航空运量增加和功能品质提升的需要。《条例》明确,在国家有关部门的支持下,本市推进铁路疏港支线及枢纽联络线建设。市交通行政管理部门应当根据国家流域航道规划、区域航道规划,推进建设连接长三角主要港区的高等级航道网络。市和区县交通行政管理部门应当加强建设联接主要港区、机场、铁路堆场的集疏运公路路网和轨道交通网络。市有关行政管理部门和区县人民政府在组织编制土地利用规划时,应当保障上海国际航运中心建设用地和水域需求,并为设立临港经济、临空经济等产业园区预留土地和水域。
  二、把上海自贸试验区先行先试的成功实践固化为法规规定
  建立中国(上海)自由贸易试验区,以及而后扩大试验区的范围,是中央在新形势下推进改革开放的重大举措。三年来,上海自由贸易试验区建设取得了丰硕成果。《条例》吸收了在自贸区先行先试的有关成功经验,将其固化为《条例》的规定。国务院2013年9月18日印发的上海自由贸易试验区总体方案中对提升国际航运能级有明确要求,交通运输部和上海市人民政府为落实国务院总体方案中的上述要求,提出了具体实施意见。经过三年实践,《条例》将已经取得成效的试点内容固化为规定,主要包括:符合国家有关规定的海运企业,可以经营以上海港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与上海港之间的捎带业务(沿海捎带政策,第十五条第三款)。根据中国法律,未经批准,外国际船舶不得经营中国沿海港口之间的货物运输。为了支持上海国际航运中心建设,交通运输部明确上海港先行试点中资航运公司利用全资或控股拥有的非五星旗国际航运船舶,经营以上海港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开港口与上海港之间的捎带业务;市交通行政主管部门应当会同市有关部门推进建设各类中转设施,统筹推进中转业务发展(中转集拼业务,第十三条);本市应当根据国家有关规定,探索建立中国(上海)自由贸易试验区国际船舶登记制度(国际船舶登记制度,第二十条第二款);上海航运交易所等专业机构应当根据市场需要开发航运指数和航运指数衍生品(开发航运指数和航运指数衍生品,第二十六条);市旅游行政管理部门应当会同市交通行政管理部门制定本市邮轮产业发展规划,推进上海中国邮轮旅游发展实验区建设,并制定相应的推进措施和配套政策(发展邮轮产业经济,第十七条);本市在上海国际航运中心建设中依法推行外商投资准入和市场准入负面清单管理制度(市场准入负面清单管理,第三十七条第一款)。
  三、聚焦航运服务体系和软环境建设
  航运服务业是上海国际航运中心建设中的短板,国家要求上海高度重视现代航运服务业的发展,强化航运枢纽中心地位,更好的发挥带动示范作用,更好地服务于长三角地区和长江流域,服务于全国。为此,《条例》围绕船舶运输、邮轮发展、海空港服务、船舶登记与引航、航空货运物流、航运交易、航运中介服务、金融机构服务和航运保险服务、航运企业和机构的发展等方面,作出了一系列可操作的规定。例如,《条例》第三十条第二款规定,航运相关企业和机构,符合地区总部论定条件的,市、区县人民政府可以在其开办和租房等方面给予资助。对航运经济发展有突出贡献,取得良好效益的,市、区县人民政府应当给予奖励。
  与以洋山深水港建成与投入使用为标志的硬环境显著改善相比,上海国际航运中心建设中的以航运营商环境为代表的软环境的改善,还有不小差距。航运营商环境虽然看不见、摸不着,但又是中外当事人在上海开展航运业务过程中能够切身感受到的,对标伦敦、新加坡等国际航运中心,在改善航运营商环境方面,上海还任重道远。为此,《条例》第五章聚焦口岸服务、信息查询、人才培养与引进、司法环境与法律服务、税收环境、信用管理、安全监管和航运文化等方面,为建设稳定、公平、透明、可预期的营商环境作出了相应规定。例如,《条例》第四十条第三款规定,要落实航运人才在户籍办理和居住许可,住房、医疗、子女就业等方面的待遇,支持航运企业、机构通过市场机制从国内外引进各类优秀航运人才。
  四、着力创新发展提高航运科技水平
  随着经济发展进入新常态,我国航运业以量的扩张为主的粗放型发展模式已难以为继。未来上海国际航运中心建设,坚持转型发展、绿色发展,更多地依靠提高航运科技水平,进而加快航运业的转型升级和提高航运业的效率是不二的选择。《条例》支持本市高水平航运科技平台建设,通过产、学、研协同创新,提升航运科技水平。安排资金扶持和奖励航运装备关键技术和重大新产品等的研发,支持各类航运科技新成果率先在本市推广实施。市政府及有关部门在制定产业规划、行业政策时,支持与航运相关的电子商务、通讯信息等新兴关联产业的发展。《条例》对智慧航运、绿色航运、以及提高船舶制造技术和支持国家大飞机发展战略,均作出了相应规定。例如,《条例》第三十四条第四款规定,本市主要港口码头配套建设供电设备设施的,靠港船舶应当按照要求使用岸电。推进航空企业使用桥载能源设备供电。
  上海已经制定了上海经济社会发展的“十三·五”,并据此制定了上海国际航运中心建设“十三·五”规划。到2020年,上海要基本建成水运、空运等各类航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效,具有全球航运资源配置能力,与国家战略和经济发展相适应的国际航运中心。《条例》的制定与实施,必将从法治保障的角度,推动上海国际航运中心建设目标的实现。
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